De macht van Beatrix

“De koningin is niet iemand om tegen te spreken”, sprak oud-minister Luns ooit. En dus kan de koningin wel degelijk invloed hebben op het regeringsbeleid. Al weet niemand hoe ver die macht reikt. In deel 1 van de XL-special over 25 jaar koningin Beatrix: het Geheim van Noordeinde.

De koningin is lid van de regering, maar het zijn de ministers die verantwoording afleggen aan het parlement. Wel benoemt de koningin de bewindslieden. Verder houdt de vorstin goed bij wat er in het kabinet speelt. Maar hoe groot haar invloed is op het beleid, is giswerk en verdeelt deskundigen.

Jan Willem Brouwer, historicus parlementaire geschiedenis van de Radboud Universiteit Nijmegen, stelt dat de invloed van koningin Beatrix op het regeringsbeleid klein is.

Invloed hangt af van premier
“Sinds de grondwetswijziging van 1983 is ze wel lid van de regering, maar ze heeft geen echte macht”, zegt Brouwer. “Premier Kok citeerde in 2000 Walter Bagehot [Britse econoom en journalist uit de 19e eeuw en schrijver van The English Constitution (1867) over de rol van de koning en het parlement – red.]: de koningin heeft het recht om geraadpleegd te worden, het recht aan te moedigen en het recht te waarschuwen. Ik denk dat er in regering wel veel naar haar geluisterd wordt, als onafhankelijk persoon en gezien haar positie. Maar dat is ook afhankelijk van haar verstandhouding met de premier en ministers.”

Zo had Dries van Agt (minister-president van 1977 tot 1982) een moeizame relatie met koningin Beatrix. Zijn partijgenoot Ruud Lubbers (premier van 1982 tot 1994) had echter een zeer nauwe band met de koningin. Ook PvdA-premier Wim Kok (1994-2002) had een goede verstandhouding met Beatrix. De relatie tussen de vorstin en de huidige premier Jan Peter Balkenende is daarentegen ‘niet optimaal’, zegt Fred J. Lammers, koningshuisdeskundige en auteur van ruim zeventig boeken over de Oranjes.

“Balkenende heeft diep respect voor Beatrix en zal wel toegeven aan haar gezag”, schat Lammers in. “Beatrix vindt Balkenende niet zo flink, ze heeft weinig respect voor hem.” De koningin viel de premier bijvoorbeeld publiekelijk af over de Oranjesatires.

Vaste prik is het bezoek dat de minister-president elke maandagmiddag aan de vorstin brengt om de resultaten van de laatste ministerraad te bespreken. Die bezoeken zijn volgens Lammers ‘zeker geen formaliteit’. Maar volgens Brouwer is de mening van de koningin niet doorslaggevend in de besluitvorming van het kabinet. Peter Rehwinkel, oud-PvdA-Kamerlid (portefeuille koningshuis), burgemeester van Naarden en van huis uit staatsrechtgeleerde, stelt dat de koningin van het kabinet ‘zeker wel eens nul op het rekest’ krijgt.

Inderdaad, de Volkskrant berichtte zaterdag dat premier Kok in 1995 tegenhield dat koningin Beatrix haar excuses aanbood aan Indonesië voor de mensenrechtenschendingen door Nederlandse militairen tijdens de politionele acties in 1949 en 1950 (Kok ontkende het bericht overigens). Ook D66-leider Jan Terlouw, die vice-premier was in het tweede kabinet-Van Agt (1981-1982), beaamt dat de vorstin geen vrij spel heeft. “Ze heeft geen invloed. Ze is wel geïnteresseerd. De koningin heeft weinig macht, dat wordt vaak overdreven.”

Krachtig persoon
Maar Terlouw erkent dat Beatrix een ‘krachtig persoon’ is. Diezelfde woorden gebruikt Lammers ook. Hij wijst op de gedegen voorbereiding, deskundigheid en ervaring van de vorstin, die haar gezag en daarmee invloed verschaffen (volgens kenners wekt Beatrix’ intellect ook in het buitenland ontzag). Het kabinet zal zeker naar de koningin luisteren, maar kunnen van haar wensen afwijken. Liesbeth Spies, Tweede Kamerlid voor het CDA, wijst erop dat ministers luisteren naar iedereen die hen van advies kan dienen en ‘daarin speelt de koningin wellicht ook een rol’. Maar ze heeft geen indicaties dat ‘besluiten door de koningin onmogelijk zijn gemaakt’.

Historicus en koningshuisdeskundige Jan Kikkert is een andere mening toegedaan. Hij refereert aan een anekdote die Lubbers ooit vertelde over het vaste maandagmiddagbezoek aan de koningin. “De koningin zei dan: ‘dit kan niet’. De vrijdag erop zei Lubbers in de ministerraad: ‘ik heb er nog eens over nagedacht, maar ik heb het besluit gewijzigd’. En wel naar het inzicht van de koningin.” Kikkert citeert bovendien oud-minister Joseph Luns: “De koningin is niet iemand om tegen te spreken.”

Grenzen grondwet verkennen
Kikkert stelt dat de invloed van koningin Beatrix in het kabinet ‘groter is dan wordt aangenomen’. “Toen Hare Majesteit haar eredoctoraat ontving, zei ze in haar toespraak dat haar eerste ministers haar meer vrijheid hadden gegeven dan gebruikelijk is volgens de regels van de grondwet.” Kikkert geeft toe dat de grondwet geen harde grens trekt, ‘maar ze is die grenzen wel voortdurend aan het verkennen’.

Kikkert spreekt van ‘Beatrixisme’; de koningin en de premier regeren samen. Daarbij krijgt de koningin haar kennis van haar adviseurs en de premier van zijn ministers en topambtenaren. “Maar de adviseurs van de Majesteit worden door niemand gecontroleerd.”

Volgens Paul Cliteur, rechtsgeleerde van de Universiteit Leiden en lid van het Republikeins Genootschap dat de monarchie wil afschaffen, is de politieke invloed van het koningshuis groot. Hij wijst bijvoorbeeld op het lidmaatschap van prinses Máxima van de Commissie Participatie van Vrouwen uit Etnische Minderheidsgroep (PaVEM). “Ze zit daar niet alleen voor de show.”

Kikkert stelt dat de koningin zeker invloed uitoefent via diverse commissies en ook benoemingen van burgemeesters, of liever gezegd het uitsluiten van personen ‘die ze niet kan pruimen’. Een bekend voorbeeld is dat koningin Beatrix in 1996 naar verluidt zich persoonlijk heeft bemoeid met de overplaatsing van de Nederlandse ambassadeur Röell in Zuid-Afrika, omdat hij een buitenechtelijke relatie had.

Formatie
De koningin oefent sowieso invloed uit op kabinetsformaties. Ze mag informateurs en formateurs benoemen, maar ze moet daarbij wel rekening houden met de verkiezingsuitslag en haar adviseurs.

Volgens Terlouw speelt koningin Beatrix een actieve rol bij formaties en heeft ze daarbij een eigen mening. Ze koos in 1981 De Gaay Fortman als informateur terwijl de partijen andere kandidaten naar voren hadden geschoven. De koningin zal naar eigen inzicht personen afwijzen, maar geen partijen, aldus Terlouw. Inderdaad, in 1994 koos koningin Beatrix de PvdA’er Kok als formateur, terwijl informateur Herman Tjeenk Willink iemand uit VVD-kring aanraadde. De liberalen boekten tenslotte een winst van acht zetels en de PvdA verloor twaalf zetels.

Beperkte ruimte
Aan de bevoegdheid van de koningin om (in)formateurs aan te wijzen is in het verleden gemorreld. In 1971 dienden de Tweede Kamerleden Van Tijn (PvdA), Goudsmit (D66) en Aarden (PPR) een motie in die de aanwijzing van de formateur aan de Tweede Kamer wilde overlaten. Het CDA en de VVD stemden het voorstel weg en de bevoegdheid bleef bij de vorstin.

De koningin kan dus invloed uitoefenen, toch is haar beweegruimte beperkt. “Beatrix wil geen heibel rondom de troon, omdat dit haar positie nog verder kan uithollen”, zegt Brouwer.

Als voorbeeld voor de beperkte beweegruimte van het staatshoofd wijst Brouwer op de controverse rondom de 5 mei-toespraak van Beatrix uit 1995. “Dat was een multiculti-toespraak over tolerantie. De VVD zag dat als een belediging voor zijn leider Bolkestein, die bezig was integratie op de agenda te zetten. “De VVD stuurde bij partijbijeenkomsten traditioneel een felicitatietelegram naar de koningin. Ze hebben toen overwogen om als straf dat telegram niet te versturen.”

In de jaren ’90 en rond de millenniumwisseling leefde de discussie over de macht van de koningin met regelmaat op. In 1996 werd het Republikeins Genootschap opgericht. In 2000 stelde D66-leider Thom de Graaf voor om de rol van het staatshoofd fors te reduceren volgens het Zweedse model; daarin is de koningin geen lid van de regering en heeft louter een ceremoniële taak. Toenmalig premier Kok onderzocht het voorstel maar uiteindelijk bleef alles bij het oude. CDA-Kamerlid Spies vindt de huidige situatie prima geregeld; als er iets mis gaat met de monarchie, kan de minister-president ter verantwoording geroepen worden.

De discussie over de monarchie is de laatste jaren op de achtergrond geraakt. Actief republicanisme geniet weinig aanhang. Het koningshuis lijkt zelfs steeds populairder te worden, signaleert Brouwer. Hij wijst op het huwelijk van kroonprins Willem-Alexander en prinses Máxima in 2002.

Terlouw wijst erop dat de meerderheid van de Nederlandse bevolking nog altijd voorstander van het koningshuis is. Inderdaad, uit een enquête dat Interview NSS in opdracht van de Telegraaf uitvoerde, bleek zaterdag nog dat bijna zestig procent van de ondervraagden voorstander van de monarchie was. Slechts een kwart was republikein.

Maar de politieke rol van de vorst(in) zal in de toekomst wel afnemen om vervangen te worden door een ceremoniële functie, voorziet Terlouw. Volgens Spies is dat ook afhankelijk van de manier waarop kroonprins Willem-Alexander zijn functie gaat invullen. Lammers wijst daarnaast op ontwikkelingen binnen de Europese Unie, waar koningshuizen verder gemarginaliseerd zullen worden. Hij gaat zelfs een stapje verder; Lammers betwijfelt of prinses Amalia nog koningin zal worden.

Dit artikel verscheen eerder op Planet.nl.